社会办医何时有法律护航？

　　鼓励社会办医，尤其是非营利性医疗机构，可在一定程度上缓解看病难、看病贵，这也是深化医药卫生体制改革和发展健康服务业的重要内容。当务之急，在于完善相关法律法规，明确政策导向，细化监管措施，以推动其健康发展。

　　1.非营利性医疗机构面临法律法规空白

　　当前，我国营利性医疗机构参照企业管理，有较为明确的上位法，而非营利性医疗机构在机构性质认定、登记、财务医院管理和监管等方面，则存在较多法律法规空白。

　　根据《民办非企业单位登记管理暂行条例》和《医疗机构管理条例》，各类城镇非营利性医疗机构（不包括公立医院）登记为民办非企业单位，有法人、合伙和个体三种形式。但由于其不是企业，不能参照《公司法》等法律法规进行约束，而民办非企业单位又没有相应的上位法规范其具体类型、责任分担，也没有相应的审查机制，因此，有些地方“以非营利之名行营利之实”，出现了各种形式的“股份制非营利性”机构，这与民办非企业单位非营利目的存在矛盾。

　　非营利性医疗机构还存在性质认定不严格问题。我国对非营利组织免税资格的认定标准相对清晰，主要包括五种：不以营利为宗旨和目的；财产及其孳息不用于分配；投入人不享有该组织的所有权，对投入该组织的财产不保留或者享有任何财产权利；工作人员工资福利开支控制在规定的比例内，不变相分配该组织的财产；该组织注销后的剩余财产用于公益性或非营利性目的。国际上也通常作为非营利性机构性质判断的标志。但根据2000年《关于城镇医疗机构分类管理的实施意见》，我国医疗机构性质的划分遵循“自愿选择和政府核定”相结合的原则，根据“医疗机构的经营目的、服务任务，以及执行不同的财政、税收、价格政策和财务会计制度”，来确认非营利性医疗机构资格的表述过于原则，缺乏严格、具体、可操作的标准和程序。只要不申请免税资格，非营利性医疗机构经营性质的选择实际处于仅剩“自愿选择”而无“政府核定”的状态。对于投入人是否享有财产权利、财产及其孳息分配、工作人员工资福利开支控制比例、机构性质转换或注销后剩余资产处置等也都未做出说明。

　　另外，从国际经验上看，非营利性质的机构并非天然具有免税资格，而是应对其经营行为、财务状况进行审核，确认符合要求后才能免税。我国虽有清晰的免税资格标准，但在执行中，非营利性医疗机构的免税资格认定存在一定困难，标准和认定程序、监管措施等也缺乏可操作性的解释。

　　2.完善政策体系是大前提

　　鉴于现有政策多侧重于程序性管理，在性质认定、运行管理、退出流转机制、监督处罚等方面政策不够细化，某些关键政策和操作细则不明确，不适应鼓励社会办医实践发展需要，因此应逐步修订完善相关法律法规，完善各项相关政策，强化监督管理，进而使非公立医疗机构发展走上制度化、法制化的轨道。

　　，加快出台社会办医相关立法。

　　加快研究非营利性机构管理的法律法规，或借鉴《社会力量办学条例》和《民办教育促进法》的立法经验，推动社会办医专项立法。如果上位法出台时机尚未成熟，可先行在修订医疗机构管理的法律法规时，增加关于社会办非营利性医疗机构功能定位、相关各方基本责权利，并制定《民办非营利性医疗机构管理办法》等部门规章，及时补充当前的政策空白。

　　第二，明晰非营利性医疗机构的产权归属。

　　产权不清是当前困扰非营利性医疗机构发展的大政策障碍，要在确定哪些应属于捐赠行为，哪些应属于投资行为的基础上，尽快明确非营利性医疗机构产权归属。社会、企业和个人以回报社会、树立品牌等方式举办非营利性医疗机构的，应该属于捐赠行为或慈善，其产权应该属于社会，投资人不享有该组织的所有权，应委托管理；否则，不管是与政府部门合办，还是其他方式，属于投资行为，应定性为营利性医院，产权属于投资者所有，投资人可自行经营或委托经营。

　　第三，完善非营利性医疗机构登记管理、税收等政策。

　　要建立严格、具体、可操作的非营利组织认定标准和程序，特别要强化财产及其孳息分配、工作人员工资福利开支比例、剩余资产处置等方面的审查。

　　第四，明确非营利性医疗机构性质转换和监管政策。

　　应改变现有诸如“社会资本参与公立医院改制不得改变非营利性”“社会资本举办的非营利性医院培训原则上不得转变为营利性”等简单堵塞式的规定，研究制订全面、严格医疗机构性质转变相关规则，应避免“股份制非营利性”这样有违法理的机构性质出现。在充分保护公众利益和公共资产的同时，制定医疗机构分类管理的具体监管办法，以确保各项政策得到有效落实。